By Steven Sugden, Former Sanitation Program Senior Manager, Water For People
English version here.
San Bartolomé es un municipio pequeño y aislado, situado en lo profundo del departamento de Quiché, en la zona rural de Guatemala. En él se destacan algunos de los problemas reales a los que se enfrentan muchos pueblos pequeños en relación con la gestión de los servicios de agua y saneamiento en Guatemala, América Latina y otros lugares. San Bartolomé es uno de los municipios de Cobertura Total Para Siempre, y a lo largo de los años hemos desarrollado una buena relación con los socios del gobierno municipal. Hemos apoyado el desarrollo de una unidad municipal que se encarga de supervisar los planes de abastecimiento de agua y saneamiento del municipio. Como parte de un programa más amplio financiado por el gobierno, se ha construido una planta de tratamiento de aguas residuales de $250,000 dólares dentro del municipio, incluyendo algo de apoyo técnico de Water For People. Durante un viaje reciente visitamos la planta con Rafael, el jefe de Agua y Saneamiento del municipio. La planta es hermosa, bien construida, bien diseñada, y Rafael está legítimamente orgulloso de su logro. Es una de las mejores que he visto. Estimamos que el gobierno gastará más de 70 millones de dólares en plantas similares en todo el país.
Parecería imprudente invertir 70 millones de dólares en infraestructura y luego nada en el desarrollo de la capacidad operativa y de gestión, pero esto es lo que el gobierno guatemalteco parece estar haciendo actualmente. Y no los únicos, ya que esta parece ser una forma común de implementar grandes programas de infraestructura liderados por la ingeniería.
Lamentablemente, la experiencia ha demostrado que las perspectivas a largo plazo de la planta no son buenas, y es muy probable que fracase y finalmente sea abandonada. Hay muchos ejemplos de este tipo esparcidos por toda África, Asia y América Latina, no por la calidad de la construcción, sino por la calidad de los sistemas de gestión. Las 345 casas conectadas al sistema en San Bartolomé no pagan ninguna tarifa de saneamiento y sólo 5 Quetzales ($0.65 dólares) por su agua, e incluso ésta no se cobra de forma rutinaria. Cualquier forma de infraestructura necesita un flujo regular de dinero tanto para los gastos de funcionamiento cotidianos como para la inyección ocasional de fondos para reparaciones y ampliaciones importantes. Los sistemas necesitan crecer a medida que las ciudades crecen.
A primera vista, la solución es fácil: el hogar debe pagar una tarifa justa y realista para cubrir todos los costos, y ésta se debe cobrar rutinariamente. Después de todo, si un hogar puede pagar regularmente Q65 ($8.55 dólares) al mes por su servicio de televisión, ciertamente una tarifa de agua y saneamiento de Q40 es asequible. Rafael está de acuerdo: "Podrían permitirse pagar Q40 al mes, pero será difícil." Si profundizamos un poco más en el problema, la política local sale a relucir. El alcalde, que es la persona con el poder de aumentar la tarifa, es elegido cada 4 años. Sería difícil para cualquier alcalde que quiera ser reelegido ser visto como responsable de cobrar más por el agua. El agua es vida después de todo, e imponer un cargo sería un suicidio político. También es difícil socialmente, cuando tu madre, hermanos, amigos y parientes viven en el pequeño pueblo y nunca olvidarán que su propia carne y sangre fue la responsable de haber vaciado sus bolsillos. El alcalde nunca sería recordado como la persona que salvó los sistemas de saneamiento de la ciudad o la que permitió que los hijos de sus hijos se beneficiaran de un saneamiento seguro.
La solución política y social más simple para financiar los costos del plan, y la que se utiliza ahora, es que el municipio pague por todo. Esta es una gran solución si eres un miembro de la comunidad y buena para el alcalde ya que conlleva poco riesgo político; todos quisiéramos agua y saneamiento gratuitos. Lamentablemente, con esta modalidad, la decisión de emplear operadores y personal para mantener la red y la planta de alcantarillado tiene que competir con cientos de otras solicitudes de presupuesto y prioridades de gasto, prioridades que el municipio, financieramente sobrecargado, ya tiene dificultades para cumplir.
Incluso si el alcalde estuviera de acuerdo, no hay garantía de que el próximo o el siguiente no revoquen la decisión. Esas soluciones de financiación a corto plazo no sirven para hacer frente a las grandes reparaciones que requiere una inversión importante, ni para la ampliación del sistema, ni siquiera para hacer frente a los gastos de funcionamiento cotidianos. El sistema de financiación no es adecuado para ese propósito.
El mismo sistema de financiación también está privando de fondos al sistema municipal de abastecimiento de agua que actualmente está firmemente en la pendiente resbaladiza hacia el abandono – algunas partes del sistema no funcionan, el suministro se interrumpe a menudo, las nuevas casas no están conectadas y se están gestando problemas en la zona de captación. Estos escenarios normalmente se prolongan hasta que el suministro llega a un punto de crisis, cuando las únicas opciones son buscar el dinero del gobierno nacional para un nuevo plan o esperar que una ONG como Santa Claus aparezca y haga milagrosamente que todo vuelva a ser bonito. Los problemas subyacentes permanecen intactos, aunque los síntomas se han aliviado, hasta una siguiente vez.
Water For People está comprometida con la Cobertura Total Para Siempre y con abordar los problemas sistémicos que impactan la sostenibilidad de los programas de agua y saneamiento. Para Water For People, no hacer nada acerca de las causas del fracaso del sistema no es una opción. ¿Pero qué hacer?
El primer paso es una evaluación técnica completa de la red de alcantarillado y del sistema de suministro de agua para conocer a fondo y determinar la inversión necesaria para que ambos sistemas sean "razonablemente funcionales." En esta evaluación también se estima el costo de la expansión a los hogares no atendidos, especialmente los que serían relativamente fáciles de conectar. En segundo lugar, el gobierno municipal debe decidir sobre el personal, la forma de llevar a cabo reparaciones menores y la forma de pagar las necesidades de funcionamiento cotidiano. A partir de esto, se pueden calcular los gastos de capital y operativos que, a su vez, permiten iniciar diálogos sobre el espinoso tema de los aumentos de tarifas. Estos ya pueden basarse en la realidad y no desaparecer en el ámbito de lo desconocido y conceptual. Water For People ha desarrollado una herramienta denominada AQuéCosto para proporcionar un método más transparente y fácil para que la gente común y corriente, a diferencia de contadores, comprenda el equilibrio entre ingresos y gastos, y esta herramienta ayuda a establecer tarifas realistas y sostenibles. La herramienta también puede ayudar a tranquilizar a la población municipal en cuanto a que las tarifas no son abusivas, y que el dinero que ganan con tanto esfuerzo no va a llenar los bolsillos de capitalistas estadounidenses ricos. Si los miembros de la comunidad están de acuerdo, y la nueva tarifa obtiene algún tipo de apoyo, la decisión del alcalde de aumentar la tarifa se hace más fácil, y las posibilidades de ser reelegido no se pierden completamente de golpe.
Ahora la parte difícil: ¿quién va a gestionar los programas? La organización gestora necesitará inyecciones regulares de dinero de inversión para expandir el sistema y mantener las redes en buenas condiciones. Las normas nacionales impiden que los municipios pidan prestado dinero en el mercado libre (por muy buenas razones), por lo que deben ser descartados como candidatos posibles para ser el organismo de gestión. Algún tipo de sistema de gestión comunitaria podría funcionar, pero esos enfoques funcionan mejor cuando el sistema está en pleno funcionamiento y en buenas condiciones, no cuando requieren una inversión importante y cambios en el "business as usual" (lo que se acostumbra hacer). Las opciones son limitadas, y tal vez la vía más interesante sea a través de una empresa del sector privado. La trayectoria de las empresas privadas que gestionan el abastecimiento de agua en América Latina no es buena, y no se pueden ignorar las lecciones de la guerra del agua en Cochabamba. "En Bolivia, los cambios hacia la privatización de los servicios de abastecimiento de agua y alcantarillado causaron un fuerte descontento, lo que dio lugar al estallido de un conflicto social" (Global Water Partnership, 2017). Cualquier forma de privatización no será fácil, pero es fundamental garantizar altos niveles de participación local y transparencia, algo en lo que el sector privado no suele ser bueno, pero en lo que las ONG sobresalen.
Al ser un pequeño pueblo aislado, dedicado principalmente a la agricultura, los negocios de San Bartolomé son pequeños comerciantes, tenderos y propietarios de tiendas de alimentos, ninguno de los cuales está realmente capacitado para proporcionar y prestar complicados servicios de gestión del agua y el saneamiento. Los inversionistas también prefieren que los beneficiarios de los préstamos sean empresas más grandes y confiables con una buena disciplina fiscal y la capacidad de crear y mantener un plan de negocios realista. Las empresas más grandes con esos atributos pueden estar presentes en las grandes ciudades urbanas, pero es poco probable que estén interesadas en los bajos márgenes generados por un solo municipio, utilizando un proceso no comprobado, un modelo empresarial no comprobado y que puede causar cierto malestar social y tener un apoyo político limitado. Cualquier empresa dispuesta a trabajar con esos riesgos podría excluirse automáticamente de la concesión de un préstamo por falta de probidad fiscal y locura.
Como Arthur Conan Doyle planteó, "Una vez descartado lo imposible, lo que queda, por improbable que parezca, debe ser la verdad."
La verdad en este caso es que, si Water For People quiere lograr Cobertura Total Para Siempre en San Bartolomé, entonces tiene que dar un paso adelante y participar directamente en la gestión del plan de agua y saneamiento. Es penoso, pero es la verdad. El objetivo no sería que Water For People obtuviera utilidades; de hecho, es importante demostrar claramente que Water For People opera sólo sin fines de lucro y que cualquier ingreso excedente que pueda resultar será reinvertido directamente en el plan en San Bartolomé. El objetivo de esta participación directa (que se aparta del modelo Cobertura Total para Siempre de liderar desde atrás) es superar el actual estancamiento financiero, centrarse en la sostenibilidad a largo plazo y lograr un cambio de paradigma en la forma en que se gestionan los programas de las ciudades pequeñas en Guatemala y en otros lugares.
Después de cinco años, cuando el sistema de gestión y el modelo de negocios hayan madurado y el pago de las facturas de agua haya pasado de ser una cuestión polémica a ser una rutina, entonces será posible desvincular este negocio de Water For People, ampliarlo de 5 a 20 municipios y traspasar la gestión a una empresa regulada, socialmente ética y con fines de lucro o a algún tipo de sistema de gestión comunitario.
La participación directa de Water For People, por desagradable que sea, parecería ser el único camino para cambiar el sistema de gestión de moribundo y agonizante a viable, sostenible y próspero. Será un cambio audaz con respecto a la forma actual de trabajar de Water For People y se necesitará valor para sentirse cómodos con los altos niveles de riesgo. El coraje, creo, es una de las principales fortalezas de Water For People.
